我們之前簡單分享過一些有關特種設備安全管理新規(guī)的觀點。
特種設備管理又出新規(guī)！一個氣瓶也要設置安全總監(jiān)？
今天的文章，我們進一步分析一下特種設備安全管理目前的客觀現(xiàn)狀，以及可能是新規(guī)出臺的背后深層原因。
01、特種設備管理現(xiàn)狀：八成特種設備事故出現(xiàn)在使用階段
2022年，全國共發(fā)生特種設備事故和相關事故108起，死亡101人。這個數(shù)據(jù)是什么水平？我們可以參考《安全與環(huán)境學報》定期發(fā)布的《生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計分析》中的數(shù)據(jù)：2022年1月到12月，全國共發(fā)生生產(chǎn)安全事故314起，死亡912人。
由于兩組數(shù)據(jù)是由不同的統(tǒng)計單位收集的，可能存在統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計標準的偏差，而且與特種設備相關的事故不一定是安全生產(chǎn)事故我們無法直接將兩組數(shù)據(jù)進行對比。但是，從另一個角度來說，從發(fā)生頻率的差值上看，特種設備安全事故，相較于由化工、冶金行業(yè)的安全生產(chǎn)事故，并不是一件低頻率事件。
相較于全國的特種設備保有量而言，這個發(fā)生概率屬于較低水平。截至2022年底，我國特種設備總量高達1955.25萬臺，另有氣瓶2.35億只，壓力管道85.9萬公里（在冊）。萬臺特種設備死亡人數(shù)為0.07，總體安全形勢穩(wěn)定。
然而，特種設備作業(yè)人員持證僅1193.48萬張，特種設備安全監(jiān)察機構(gòu)3201個，特種設備安全檢查人員共計118282人。對比巨大的特種設備保有量，可以看出，特種設備的安全使用和安全管理方面，存在嚴重人員缺口。
因為存在人員缺口，以及人員培訓不到位等問題，使用不當與管理缺失也是事故發(fā)生的最主要原因，約占總事故數(shù)的八成。
根據(jù)2022年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，87.96%的特種設備事故發(fā)生在使用環(huán)節(jié)。作業(yè)人員違章操作、操作不當甚至無證作業(yè)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。在維護保養(yǎng)管理方面，也存在維護不及時、保養(yǎng)不當、管理缺失等問題。
另外18.33%是因維護保養(yǎng)不到位造成的安全部件失效和保護裝置失靈，最后是一些其他原因。
總的來看，特種設備使用操作方面存在疏漏，是事故發(fā)生的重要原因，如何推動企業(yè)在特種設備使用管理上的走向制度化和體系化，成為了一項挑戰(zhàn)。
02、特種設備安全管理的幾個問題因素
結(jié)合數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果和具體案例內(nèi)容來看，特種設備安全制度缺失、安全管理人員缺乏、特種設備安全使用人員與監(jiān)督人員缺乏，是導致事故發(fā)生的幾個主要原因。那么，特種設備安全管理的主要問題在哪里？
跟冶金、化工等特定行業(yè)不同，“特種設備”本身并沒有明確的行業(yè)和使用場景，我們生活中經(jīng)常接觸的電梯、氣瓶是特種設備，不怎么見到的壓力管道、鍋爐也是特種設備，這給特種設備的安全監(jiān)管提出了新的要求：
我能不能只管制造？不能，因為特種設備使用也是一個大問題，使用不當?shù)暮蠊訃乐亍?/p>
那我能不能只管工業(yè)，提高要求？不現(xiàn)實，因為一些民用特種設備無法承擔工業(yè)級的管理成本。
那我能不能工業(yè)用途和民用分開，一邊一個規(guī)定？也有問題，因為有些特種設備，可能涉及工業(yè)到民用的流轉(zhuǎn)問題，比如氣瓶；有些特種設備，偏向民用但是安全要求更高，比如空中索道和游樂設施。
由此可見，特種設備安全管理制度的第一個問題，特種設備并非獨立行業(yè)，特種設備安全監(jiān)察機構(gòu)存在權(quán)限局限問題。特種設備安全監(jiān)察機構(gòu)并非行業(yè)主管部門，而是歸屬市場監(jiān)督管理部門，只能對特種設備的生產(chǎn)和使用提供一些目標、計劃、指導和標準，因此無法指導相關行業(yè)開展特種設備全周期的采購、使用、維護計劃。所以，面對復雜的使用問題時，其規(guī)章、規(guī)范和制度的出臺都必須考慮多方面的情況，也給相關的安全制度化工作帶來了一定的困難。
由于存在權(quán)限局限問題，導致相關的法律法規(guī)體系不完善，給安全監(jiān)管和實際執(zhí)法帶來了諸多問題。雖然已經(jīng)有《特種設備安全法》《特種設備安全檢查條例》等多個法律法規(guī)，但是，法律法規(guī)仍然需要更加具體的文件指導落實。特種設備在安全管理方面的規(guī)章、規(guī)范、制度、標準都明顯少于特定行業(yè)。
我們在此引用兩份數(shù)據(jù)，第一份是特種設備安全監(jiān)察和礦山安全監(jiān)察的相關法律法規(guī)標準數(shù)量比較；第二份是特種設備安全監(jiān)管法律規(guī)范的流程圖。
礦產(chǎn)開采是一個特定行業(yè)，礦山安全監(jiān)察局是國家應急管理部的部屬單位。礦山安全監(jiān)察局對安全監(jiān)察工作做了完整的流程安排，并出臺了一系列的規(guī)范性文件。
特種設備安全與礦山安全法律標準對比
在具體的部門規(guī)章上，礦山安全監(jiān)察的行政法規(guī)和部門規(guī)章要更多，因為礦山的生產(chǎn)場景相對固定，更容易進行規(guī)范化管理。而特種設備由于涉及各行各業(yè)，所以只能針對設備本身制定安全技術規(guī)范和安全監(jiān)察規(guī)范，而無法針對特定行業(yè)具體制定規(guī)范。我們看第二份數(shù)據(jù)，也清楚地反映了這一局限。
特種設備安全監(jiān)察法律法規(guī)體系
由第二個問題引發(fā)的第三個問題是，特種設備安全監(jiān)察部門與其他安全監(jiān)察部門的交叉管理問題。因為特種設備是單獨分割管理的部分，特種設備安全監(jiān)察局又對特種設備的生產(chǎn)和使用安全負責，必須履行管理職權(quán)，其職權(quán)范圍必然與其他安全監(jiān)察部門產(chǎn)生交叉，從而產(chǎn)生了管理空白、重復管理、層層加碼等問題。比如化工領域可能涉及到的冷卻器、緩沖器、蒸發(fā)器、液體冷卻劑貯罐，因為涉及到具體工藝與生產(chǎn)流程安全，應急部門會檢查一遍安全問題，但這些又都屬于特種設備，所以特種設備安全監(jiān)察部門又會檢查一遍安全問題，重復執(zhí)法過程中，雙方又都可能根據(jù)不同的技術規(guī)范去進行檢驗，造成整改合規(guī)不明晰、整改過程繁瑣、重復執(zhí)法等問題，無形降低了實際的管理效率。
另外，由于經(jīng)歷了部門調(diào)整，特種設備安全監(jiān)管部門可能存在人少事多、專業(yè)人才不足、安全監(jiān)管經(jīng)費不足等問題。因為安全監(jiān)管必須要保留監(jiān)管數(shù)據(jù)，而特種設備又分成不同類別，所以相關管理人員就必須對每種特種設備的檢驗進行分類歸檔。但是我國的行政編制是按照行政等級規(guī)劃人數(shù)的，相對固定，如果轄區(qū)有大型工業(yè)區(qū)，特種設備較多，可能會出現(xiàn)人少事多的嚴峻情況。另外，特種設備管理的技術門檻較高，安全管理人員本身就存在一定人才缺口，放到行政管理體制內(nèi)，缺口可能更加嚴重。
03、從安全現(xiàn)狀與管理問題看：為何會出臺“兩個規(guī)定”？
結(jié)合特種設備安全事故的發(fā)生原因數(shù)據(jù)以及特種設備安全管理體系的問題，我們終于可以回答一個問題：為什么要出臺“兩個規(guī)定”？
原因一，是有關部門想管好安全這件事情。特種設備事故概率雖然相較于龐大的設備保有量而言較小，但是從全年事故件數(shù)來看，總體形勢易燃有待改進，所以特種設備安全監(jiān)察部門，希望建立一套特種設備安全管理體系或人員流程體系，降低事故發(fā)生數(shù)，保障生命。
原因二，是特種設備事故十有八九是因為使用不當、管理不當，是人為主觀因素，所以才在“兩個規(guī)定”中明確使用單位必須設置安全員和安全總監(jiān)，降低使用環(huán)節(jié)的事故發(fā)生率。
原因三，是因為當前的特種設備安全管理缺少具體的安全執(zhí)行規(guī)范，雖然有專門的法律，但是相關的行政法規(guī)只有《特種設備安全監(jiān)察條例》，這個條例已經(jīng)是2011年頒布的了，亟需新的法規(guī)補充。
如果文件的內(nèi)容真的得以落實，肯定是有好處的，可以更好地推動有關的單位落實安全管理人員的設置，可以從某種程度上減少事故發(fā)生的概率和數(shù)量，可以推動我國特種設備安全使用與安全監(jiān)管的體系建設。
但是，諸多歷史情況也告訴我們，一個政策，一個規(guī)章，一個制度，可能出發(fā)點很好，但是從制定到落地，都可能存在執(zhí)行問題。因此我們也要進一步去思考新的“兩個規(guī)定”的執(zhí)行性問題。
舉個簡單例子：部分特種設備由于技術難度較高，因此使用單位會購買第三方（可能使供應商或者安全機構(gòu)）的技術服務與安全服務，單位本身人能夠勝任安全總監(jiān)，又沒有辦法單獨招募一個懂相關技術的安全總監(jiān)，平時也有第三方的人員提供安全服務。這明顯不符合規(guī)定，可是又具有一定的合理性，又該如何處理？
我們從這次新規(guī)的發(fā)布背后可以看出，“新規(guī)”的制定，很大程度上是基于過去特種設備安全管理的現(xiàn)狀，但是，由于特種設備安全監(jiān)察部門只能針對特種設備進行安全管理，而特種設備的應用場景又及其復雜，所以只能針對其管理人員和安全技術提出規(guī)定，這個局限讓新規(guī)在面對具體問題時有些“捉襟見肘”。
面對這些特殊情況，我們又該如何如何更好、更高效地落實兩個規(guī)定呢？這可能還需要進一步的實踐來檢驗。
