我們之前簡單分享過一些有關特種設備安全管理新規(guī)的觀點。
特種設備管理又出新規(guī)！一個氣瓶也要設置安全總監(jiān)？
今天的文章，我們進一步分析一下特種設備安全管理目前的客觀現狀，以及可能是新規(guī)出臺的背后深層原因。
01、特種設備管理現狀：八成特種設備事故出現在使用階段
2022年，全國共發(fā)生特種設備事故和相關事故108起，死亡101人。這個數據是什么水平？我們可以參考《安全與環(huán)境學報》定期發(fā)布的《生產安全事故統計分析》中的數據：2022年1月到12月，全國共發(fā)生生產安全事故314起，死亡912人。
由于兩組數據是由不同的統計單位收集的，可能存在統計口徑和統計標準的偏差，而且與特種設備相關的事故不一定是安全生產事故我們無法直接將兩組數據進行對比。但是，從另一個角度來說，從發(fā)生頻率的差值上看，特種設備安全事故，相較于由化工、冶金行業(yè)的安全生產事故，并不是一件低頻率事件。
相較于全國的特種設備保有量而言，這個發(fā)生概率屬于較低水平。截至2022年底，我國特種設備總量高達1955.25萬臺，另有氣瓶2.35億只，壓力管道85.9萬公里（在冊）。萬臺特種設備死亡人數為0.07，總體安全形勢穩(wěn)定。
然而，特種設備作業(yè)人員持證僅1193.48萬張，特種設備安全監(jiān)察機構3201個，特種設備安全檢查人員共計118282人。對比巨大的特種設備保有量，可以看出，特種設備的安全使用和安全管理方面，存在嚴重人員缺口。
因為存在人員缺口，以及人員培訓不到位等問題，使用不當與管理缺失也是事故發(fā)生的最主要原因，約占總事故數的八成。
根據2022年的統計數據，87.96%的特種設備事故發(fā)生在使用環(huán)節(jié)。作業(yè)人員違章操作、操作不當甚至無證作業(yè)的現象屢屢發(fā)生。在維護保養(yǎng)管理方面，也存在維護不及時、保養(yǎng)不當、管理缺失等問題。
另外18.33%是因維護保養(yǎng)不到位造成的安全部件失效和保護裝置失靈，最后是一些其他原因。
總的來看，特種設備使用操作方面存在疏漏，是事故發(fā)生的重要原因，如何推動企業(yè)在特種設備使用管理上的走向制度化和體系化，成為了一項挑戰(zhàn)。
02、特種設備安全管理的幾個問題因素
結合數據統計結果和具體案例內容來看，特種設備安全制度缺失、安全管理人員缺乏、特種設備安全使用人員與監(jiān)督人員缺乏，是導致事故發(fā)生的幾個主要原因。那么，特種設備安全管理的主要問題在哪里？
跟冶金、化工等特定行業(yè)不同，“特種設備”本身并沒有明確的行業(yè)和使用場景，我們生活中經常接觸的電梯、氣瓶是特種設備，不怎么見到的壓力管道、鍋爐也是特種設備，這給特種設備的安全監(jiān)管提出了新的要求：
我能不能只管制造？不能，因為特種設備使用也是一個大問題，使用不當的后果更加嚴重。
那我能不能只管工業(yè)，提高要求？不現實，因為一些民用特種設備無法承擔工業(yè)級的管理成本。
那我能不能工業(yè)用途和民用分開，一邊一個規(guī)定？也有問題，因為有些特種設備，可能涉及工業(yè)到民用的流轉問題，比如氣瓶；有些特種設備，偏向民用但是安全要求更高，比如空中索道和游樂設施。
由此可見，特種設備安全管理制度的第一個問題，特種設備并非獨立行業(yè)，特種設備安全監(jiān)察機構存在權限局限問題。特種設備安全監(jiān)察機構并非行業(yè)主管部門，而是歸屬市場監(jiān)督管理部門，只能對特種設備的生產和使用提供一些目標、計劃、指導和標準，因此無法指導相關行業(yè)開展特種設備全周期的采購、使用、維護計劃。所以，面對復雜的使用問題時，其規(guī)章、規(guī)范和制度的出臺都必須考慮多方面的情況，也給相關的安全制度化工作帶來了一定的困難。
由于存在權限局限問題，導致相關的法律法規(guī)體系不完善，給安全監(jiān)管和實際執(zhí)法帶來了諸多問題。雖然已經有《特種設備安全法》《特種設備安全檢查條例》等多個法律法規(guī)，但是，法律法規(guī)仍然需要更加具體的文件指導落實。特種設備在安全管理方面的規(guī)章、規(guī)范、制度、標準都明顯少于特定行業(yè)。
我們在此引用兩份數據，第一份是特種設備安全監(jiān)察和礦山安全監(jiān)察的相關法律法規(guī)標準數量比較；第二份是特種設備安全監(jiān)管法律規(guī)范的流程圖。
礦產開采是一個特定行業(yè)，礦山安全監(jiān)察局是國家應急管理部的部屬單位。礦山安全監(jiān)察局對安全監(jiān)察工作做了完整的流程安排，并出臺了一系列的規(guī)范性文件。
特種設備安全與礦山安全法律標準對比
在具體的部門規(guī)章上，礦山安全監(jiān)察的行政法規(guī)和部門規(guī)章要更多，因為礦山的生產場景相對固定，更容易進行規(guī)范化管理。而特種設備由于涉及各行各業(yè)，所以只能針對設備本身制定安全技術規(guī)范和安全監(jiān)察規(guī)范，而無法針對特定行業(yè)具體制定規(guī)范。我們看第二份數據，也清楚地反映了這一局限。
特種設備安全監(jiān)察法律法規(guī)體系
由第二個問題引發(fā)的第三個問題是，特種設備安全監(jiān)察部門與其他安全監(jiān)察部門的交叉管理問題。因為特種設備是單獨分割管理的部分，特種設備安全監(jiān)察局又對特種設備的生產和使用安全負責，必須履行管理職權，其職權范圍必然與其他安全監(jiān)察部門產生交叉，從而產生了管理空白、重復管理、層層加碼等問題。比如化工領域可能涉及到的冷卻器、緩沖器、蒸發(fā)器、液體冷卻劑貯罐，因為涉及到具體工藝與生產流程安全，應急部門會檢查一遍安全問題，但這些又都屬于特種設備，所以特種設備安全監(jiān)察部門又會檢查一遍安全問題，重復執(zhí)法過程中，雙方又都可能根據不同的技術規(guī)范去進行檢驗，造成整改合規(guī)不明晰、整改過程繁瑣、重復執(zhí)法等問題，無形降低了實際的管理效率。
另外，由于經歷了部門調整，特種設備安全監(jiān)管部門可能存在人少事多、專業(yè)人才不足、安全監(jiān)管經費不足等問題。因為安全監(jiān)管必須要保留監(jiān)管數據，而特種設備又分成不同類別，所以相關管理人員就必須對每種特種設備的檢驗進行分類歸檔。但是我國的行政編制是按照行政等級規(guī)劃人數的，相對固定，如果轄區(qū)有大型工業(yè)區(qū)，特種設備較多，可能會出現人少事多的嚴峻情況。另外，特種設備管理的技術門檻較高，安全管理人員本身就存在一定人才缺口，放到行政管理體制內，缺口可能更加嚴重。
03、從安全現狀與管理問題看：為何會出臺“兩個規(guī)定”？
結合特種設備安全事故的發(fā)生原因數據以及特種設備安全管理體系的問題，我們終于可以回答一個問題：為什么要出臺“兩個規(guī)定”？
原因一，是有關部門想管好安全這件事情。特種設備事故概率雖然相較于龐大的設備保有量而言較小，但是從全年事故件數來看，總體形勢易燃有待改進，所以特種設備安全監(jiān)察部門，希望建立一套特種設備安全管理體系或人員流程體系，降低事故發(fā)生數，保障生命。
原因二，是特種設備事故十有八九是因為使用不當、管理不當，是人為主觀因素，所以才在“兩個規(guī)定”中明確使用單位必須設置安全員和安全總監(jiān)，降低使用環(huán)節(jié)的事故發(fā)生率。
原因三，是因為當前的特種設備安全管理缺少具體的安全執(zhí)行規(guī)范，雖然有專門的法律，但是相關的行政法規(guī)只有《特種設備安全監(jiān)察條例》，這個條例已經是2011年頒布的了，亟需新的法規(guī)補充。
如果文件的內容真的得以落實，肯定是有好處的，可以更好地推動有關的單位落實安全管理人員的設置，可以從某種程度上減少事故發(fā)生的概率和數量，可以推動我國特種設備安全使用與安全監(jiān)管的體系建設。
但是，諸多歷史情況也告訴我們，一個政策，一個規(guī)章，一個制度，可能出發(fā)點很好，但是從制定到落地，都可能存在執(zhí)行問題。因此我們也要進一步去思考新的“兩個規(guī)定”的執(zhí)行性問題。
舉個簡單例子：部分特種設備由于技術難度較高，因此使用單位會購買第三方（可能使供應商或者安全機構）的技術服務與安全服務，單位本身人能夠勝任安全總監(jiān)，又沒有辦法單獨招募一個懂相關技術的安全總監(jiān)，平時也有第三方的人員提供安全服務。這明顯不符合規(guī)定，可是又具有一定的合理性，又該如何處理？
我們從這次新規(guī)的發(fā)布背后可以看出，“新規(guī)”的制定，很大程度上是基于過去特種設備安全管理的現狀，但是，由于特種設備安全監(jiān)察部門只能針對特種設備進行安全管理，而特種設備的應用場景又及其復雜，所以只能針對其管理人員和安全技術提出規(guī)定，這個局限讓新規(guī)在面對具體問題時有些“捉襟見肘”。
面對這些特殊情況，我們又該如何如何更好、更高效地落實兩個規(guī)定呢？這可能還需要進一步的實踐來檢驗。
